養(yǎng)老金改革方案初定 部委回避個人賬戶巨額空賬
爭議養(yǎng)老雙賬戶
個人賬戶長期空賬運行，已使得中國養(yǎng)老保險成為事實上的現(xiàn)收現(xiàn)付制，巨額債務隱約可見，是現(xiàn)在就著手解決問題，還是推到未來?
醞釀多時的中國養(yǎng)老金改革的“頂層設計”方案即將進入初定階段。
省人社部官員證實，目前，對破除養(yǎng)老金雙軌制、基金投資運營等內(nèi)容，改革路徑已漸趨明晰。但對如何看待中國基本養(yǎng)老保險的根本結構——個人賬戶、統(tǒng)籌賬戶并存的雙賬戶結構，乃至如何看待目前個人賬戶的空賬問題，如何填補，學界乃至決策部門內(nèi)部，仍爭論不休。
此輪參與改革方案討論的部委，包括人社部和財政部。
4月，有財政部社保司官員在湖北咸寧召開的一次養(yǎng)老金研究會上建議，在目前個人賬戶空賬運行的現(xiàn)實下，保持企業(yè)、個人繳費費率不變，可將個人賬戶記賬額從當前的8%提高到12%-16%，統(tǒng)籌賬戶記賬額從當前的20%相應縮減，以激勵參保人“多繳多得”。
與學界提交的“名義賬戶”方案相似的是，上述方案強化個人賬戶規(guī)模，由于個人賬戶體現(xiàn)完全的個人權益，不參與再分配，這意味著養(yǎng)老保險從當前的更重視再分配，向更重視個人權益轉(zhuǎn)變，并直指制度核心問題：養(yǎng)老保險究竟應當更重視公平，還是更重視效率。
但無論是財政部的建議，還是學者提出的名義賬戶方案，均回避了當前個人賬戶巨額空賬的償還問題。
在改革方案設計的另一關鍵部門——人社部的相關人士看來，改革應在不動搖當前個人、統(tǒng)籌賬戶結構的前提下進行，對做實個人賬戶，人社部同樣沒有緊迫性，認為只要能逐步提高基金積累額，保證當期發(fā)放，空賬問題就并非真實存在的危機，遠期危機則可以寄希望于未來劃轉(zhuǎn)國有股等方式解決。
但在不少學者看來，個人賬戶空賬帶來了巨額隱性債務問題。當前的改革就須制定償債對策，越加拖延，越可能造成巨大危機。在中國政法大學法和經(jīng)濟學研究中心教授胡繼曄提交的方案中，個人賬戶應當逐步開始做實，并保證與統(tǒng)籌賬戶的分離，不再借支，統(tǒng)籌賬戶部分降低費率并由費改稅，形成徹底的現(xiàn)收現(xiàn)付制。這一方案，沿襲了中國養(yǎng)老保險雙賬戶的設計結構。
目前，個人賬戶長期空賬運行，以及記賬利率過低等問題，致使養(yǎng)老保險的部分積累功能的設計初衷無從實現(xiàn)，已成為事實上的現(xiàn)收現(xiàn)付制。
無論學者還是官員，皆有的共識是，隨著人口老齡化不斷加劇，贍養(yǎng)比將持續(xù)下降，現(xiàn)收現(xiàn)付制總有不可持續(xù)的一天。對改革路徑爭議的根本在于，對個人賬戶要不要保留、要不要立即開始做實的討論，最終體現(xiàn)的是對巨額隱性債務的不同態(tài)度，是繼續(xù)推向未來，還是現(xiàn)在就開始解決。
空賬之憂
中國實行的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶“雙賬戶”的養(yǎng)老保險結構。對比世界各國，這一結構可稱為獨創(chuàng)。目前各國的養(yǎng)老金模式，可分為完全由工作者繳費供養(yǎng)退休者，自身不做積累的現(xiàn)收現(xiàn)付制，以及由個人工作時繳費，支持自身退休后收入的完全積累制。而中國統(tǒng)賬結合的設計，創(chuàng)立了獨特的部分積累制。在設計者看來，這一安排結合了積累制和現(xiàn)收現(xiàn)付制各自優(yōu)點。
建立個人賬戶，主要的考慮是通過自身的滾動累積，減輕財政負擔，提高制度可持續(xù)性。但就在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度推行第二年的1998年，國企改革加速，此后全國三分之二的國企職工下崗，并提前領取養(yǎng)老金，加之亞洲金融危機爆發(fā)，作為繳費主體的企業(yè)生存艱難，剛剛建立起來的養(yǎng)老保險制度一時陷入困境。為緩解養(yǎng)老金支付壓力，地方政府普遍開始挪用養(yǎng)老金個人賬戶資金當期發(fā)放。
學界批評，中國養(yǎng)老保險制度設計之初，沒有在財政預算中對政府責任作出安排，加之制度設計為挪用個人賬戶資金留下通道，最終使空賬成為隱患，至今未能解決。
但在改革親歷者看來，挪用個人賬戶資金并未被當時的制度所禁止，確保養(yǎng)老金當期發(fā)放乃制度運行首要責任，而部分積累制的設計，并不需要個人賬戶確為一一對應的實賬，只要記賬額精確，參保人最終支取養(yǎng)老金時，制度可以給付，即可無虞。
正因為個人賬戶資金普遍被挪用為空賬，有觀點認為，中國養(yǎng)老保險仍為實質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制，部分積累未能實現(xiàn)，隨著人口老齡化，遠期抗風險能力堪憂。2000年，在世界銀行[微博]專家的建議下，中國決定逐步做實個人賬戶。此后，“做實個人賬戶”的大方向，在中央文件中被反復提及。
但現(xiàn)實卻在另一條軌道上與政策并行。2001年，中央決定在遼寧展開做實個人賬戶試點，此后13年間，進展殊為有限。其中最大的問題，在于做實賬戶的資金從何而來。按照安排，做實賬戶資金由中央和地方財政共同承擔，其中地方財政承擔主要責任。
據(jù)知情人士透露，財政部對做實個人賬戶一直存在疑慮，一方面，填補個人賬戶需要財政出錢;另一方面，一旦個人賬戶資金不再被挪用，統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)的支付缺口也需財政出錢。而更尷尬的是，按照現(xiàn)行制度設計，即使已做實的個人賬戶資金，也只能以一年期活期利率存在財政專戶，白白貶值。
自2009年起，遼寧統(tǒng)籌賬戶再次出現(xiàn)缺口，地方政府無計可施，在努力做實個人賬戶九年后，再次申請借支個人賬戶資金用于養(yǎng)老金當期發(fā)放。這一波折，被學界認為是做實個人賬戶改革宣告失敗。
自1997年至今，基本養(yǎng)老保險全部個人賬戶記賬額本金已超過2萬億元。而做實的部分，只有約3396億元。最終個人賬戶是否能夠做實，時間需要多長、資金量需要多大，誰來負擔，如今都懸而未決。
雙賬戶存廢爭議
正由于目前雙賬戶結構的尷尬局面，多年來各界皆有反思，有學者認為個人賬戶已是無效的設計。除去空賬運行問題，由于目前個人賬戶計息太低，無法實現(xiàn)制度設計時的積累增值目的，“既跑不贏通脹，也跑不贏社會平均工資增長率”，這導致養(yǎng)老金遠期購買力下降，替代率逐年下滑，已從制度施行之初的60%降至目前的40%。
有人社部官員表示，當前個人賬戶計息應當與社平工資增長率持平，才能合理保障退休收入。但過去十幾年，中國的社平工資保持了世界罕見的8%-12%的增長率，在基金本身無法投資的情況下，追平工資增長，唯有財政投入一途。
作為最終的出資者，財政部門并不支持立即做實個人賬戶，但主張擴大個人賬戶規(guī)模，保護個人權益。理由在于，賬戶比例的更改，必然伴隨養(yǎng)老金計發(fā)公式調(diào)整，同時通過計息額的調(diào)整，可以更好保障養(yǎng)老金發(fā)放水平，也可提高對參保人的激勵性。
此外，有學者主張，徹底廢除當前的雙賬戶結構，改之以名義賬戶制，將當前統(tǒng)籌賬戶的20%全部并入個人賬戶，但并不做實，在當期發(fā)放之外，結余全部用于投資保值增值。
名義賬戶(NDC)在中國被提出是在2005年，當時，麻省理工學院教授彼得·戴夢德(2010年度諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者)和倫敦經(jīng)濟學院教授尼古拉斯·巴爾聯(lián)合向中國時任總理溫家寶提出實施NDC的建議。他們認為，NDC既可以保持個人賬戶責任明確的優(yōu)點，又可避免基金積累制風險過大的缺陷，既保持了激勵機制，又降低了轉(zhuǎn)軌成本，是一個近乎“完美”的方案。但反對者認為，世上沒有免費的午餐，NDC僅僅為了掩飾“空賬”的現(xiàn)實，其實只是把現(xiàn)在的問題推到未來。
無論是做大個人賬戶，還是改為名義賬戶，上述兩種意見，代表了同一種傾向，即養(yǎng)老金制度要從現(xiàn)在的更強調(diào)再分配功能，向更強調(diào)個人權益、“多繳多得”方向轉(zhuǎn)變。其中的共識是，在當前的制度設計下，個人對參保缺乏積極性，普遍傾向于按照最低標準繳費，搭制度便車，那么養(yǎng)老保險最終將不可持續(xù)。
但是，在此輪改革的主要操刀者——人社部看來，當前的改革，仍然應當在堅持統(tǒng)籌、個人雙賬戶結構的大前提下進行。一位不愿具名的人社部官員認為，只要能夠不斷提高保險基金積累額度，當積累額達到個人賬戶記賬額的那一天，就等于隱性債務已被償還，并不需要立即將個人賬戶一一對應做實。而當前，提高基金積累仍有空間，其一是當前社平工資仍將高速增長，這意味著總繳費額的提升;其二是隨著城鎮(zhèn)化推進，還會有大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢尤氤擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，為繳費做出貢獻;最后，還可寄希望于財政不斷加大投入。“隨著人口老齡化，目前實質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制總會有當期收不抵支的一天，屆時，可以通過劃轉(zhuǎn)國有股等方式來解決。”這位人社部官員表示。
對個人賬戶要不要做實的爭論，體現(xiàn)了對養(yǎng)老金隱性債務的不同態(tài)度，是當前通過財政不斷地持續(xù)投入償還個人賬戶資金，還是通過制度的持續(xù)運行，把巨額債務繼續(xù)留待未來去化解。
按照不同口徑測算，未來的巨額隱性債務將在幾萬億元到十幾萬億元之間，并非當期財政收入可以負擔。雖然按照財政部的計劃，“十二五”期間，財政對于社保投入要從當前的12%提高到15%，仍遠低于發(fā)達國家30%以上的水平。
因此，持有做實個人賬戶觀點的人士，多將“償債”希望寄托在未來劃轉(zhuǎn)國有股權收益上。依照2012年8月末的市場價格測算，中央和地方的國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)持有市值約12.2萬億元的上市國有企業(yè)股權。而截至2009年底，已有1561.26億元國有股權轉(zhuǎn)讓收入劃歸社保基金。就規(guī)模來看，劃撥資產(chǎn)尚且不到國有股份總市值的2%。
中國金融四十人論壇課題組建議，假定國有股份的增值速度與名義GDP 的增速趨同，應當從2012年起每五年劃撥10%的國有資產(chǎn)進入社保體系，直至80%的水平。實際上，自2003年起，即有學者呼吁劃撥國有股充實社保基金，但終未被決策層采納。學者認為，十年后，隨著股權分置改革的深入，可供劃撥的國有股將越來越少，未來改革阻力將會更大。